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導語：中國駐哥倫比亞大使館日前證實，中化集團下屬哥倫比亞Emerald公司4名中國員工在南部卡格達省被武裝分子綁架，至今下落不明。中國企業(yè)海外市場不斷擴張、公民出境人數(shù)不斷增多，國人在海外面臨的安全威脅也明顯增加。當中國公民出門在外，自身權(quán)益受到侵害時，祖國能否成為他們強大的后盾？
【重應急輕日常，稚嫩的海外保護體系】
非常時刻撤僑護僑，常態(tài)保護“死角”仍存
中國公民在世界各地越來越活躍的身影在引來多方關注的同時, 風險性也在同步增加。近年來，海外的中國人幾乎遭遇了所有類型的安全事件，包括政治動蕩、種族沖突、恐怖襲擊、自然災害、刑事案件、交通事故等等。據(jù)外交部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2009 年中國公民的出境人數(shù)突破5000 萬人次，當年外交部參與處理的各類領事保護案件更高達3 萬余起。
至今持續(xù)的中東亂局中，政府在初期就迅速從埃及、利比亞撤出了愿意撤出的幾乎所有僑民。非常時刻，政府的撤僑護僑行為確實體現(xiàn)了一個新興大國的實力。但不得不指出，在海外中國人權(quán)益保護方面，尤其在那些不那么轟轟烈烈的時候、地方，至今還存在許多疏漏、死角。不少海外華人及其家庭對此嘖有煩言，甚至有人說“祖國在我心中，卻偏偏不在身邊”。
兩版《領事保護指南》仍缺乏“尋常的關懷”
針對海外中國公民權(quán)益保護的法律法規(guī)，的確曾長期欠缺。第一部專門法規(guī)《中國領事保護指南》于2004年初頒布實施，這份簡短的指南主要集中在突發(fā)事件的應對上，且局限于“通報信息”的層面，雖提到“提供有關協(xié)助”但語焉不詳。
2007年中國外交部出臺了新的《中國領事保護和協(xié)助指南》，新版更像是華僑海外生活的應急備忘錄，新款第三部分第2條“可以在駐在國發(fā)生重大突發(fā)事件時，為您撤離危險地區(qū)提供咨詢和必要的協(xié)助”，明確指出了“撤僑”和協(xié)助義務。
盡管如此，新版《指南》仍存在不少缺憾，如對未建交國僑民利益如何保護，缺乏具文交代，但重應急、輕日常的特點依然存在。對于海外華僑而言，重大事件時的保護固然關系重大，尋常的關懷同樣意義深遠。
【官僚思維下，權(quán)益保護并非“以人為本”】
可做可不做的盡量不做，可管可不管的盡量不管
中國外交系統(tǒng)的格言是“外事無小事”，駐外各級外交官的活動有嚴格紀律，這在客觀上潛移默化形成了一種循規(guī)蹈矩、不求有功但求無過的保守工作作風。具體到領事保護領域，就是可做可不做的盡量不做，可管可不管的盡量不管。盡管有規(guī)章可循，但輕重緩急的分寸，卻要由具體的經(jīng)辦人員去把握。
碰上政變、內(nèi)戰(zhàn)等非常事件，有關人員較有緊迫感，加上這類事件上級有關方面往往會頻發(fā)指示，甚至成立專門班子主抓，效率通常較高，甚至屢屢創(chuàng)出令外國驚嘆的“中國效率”；對于那些尋常時間發(fā)生的、侵害中國籍當事人利益，卻沒有太大“動靜”的事，有關人員往往會產(chǎn)生放松心理，甚至變成撥一撥動一動的算盤珠。
殊不知“外事無小事”，海外華人權(quán)益保護同樣無小事，一起案件的不公平裁決，或某個小社區(qū)的辱華風波，對使領館而言，是國內(nèi)連“簡報”都上不去的小事，但對當事人而言，卻是不折不扣的大事。這種因慣性思維產(chǎn)生的落差，往往會在不經(jīng)意間，令華僑產(chǎn)生對領事保護的不信任感。
“不干涉內(nèi)政”、“入鄉(xiāng)隨俗”令僑民在他鄉(xiāng)有苦難言
自上世紀50年代以來，中國外交一貫秉承“不干涉別國內(nèi)政”的立場，強調(diào)海外華僑、華人“入鄉(xiāng)隨俗”。但“不干涉別國內(nèi)政”并不意味著對別國明顯針對華裔的歧視性政策、措施無動于衷，“入鄉(xiāng)隨俗”也不等于明明受到歧視、排擠甚至暴力對待，也要委曲求全，不能向“娘家”訴苦、求助。華僑不論新僑、老僑，只要未加入外國國籍，就仍是中國公民，理應受到中國政府的依法保護，但在“入鄉(xiāng)隨俗”的慣性思維下，某些時候，這種本應理直氣壯的保護、支持，卻變得吞吞吐吐。
在某些使領館和個別外交人員心目中，來使館求保護、討說法是“哭鬧”，替華僑出頭，向當?shù)卣陀嘘P方面交涉是“生事”，積極性不高，態(tài)度生硬，國內(nèi)可以聽見動靜的“大事”尚能得到重視，反之則不免敷衍。
重官方輕民間、重僑社僑領輕個體
中國外交風格的另外兩大慣性是“重官方輕民間”、“重僑社僑領輕個體”，遇事喜歡走官方渠道，喜歡通過僑社、僑領“抓點帶面”。然而如今中國在海外企業(yè)、僑民的結(jié)構(gòu)變得更復雜，既有國家機構(gòu)、國企人員，也有民間人士；既有老僑也有新僑；不少僑民自己是中國公民，但子女卻出生在當?shù)?，是駐在國公民……“官對官”固然掛一漏萬，以老僑為主的僑社、僑領，也越來越缺乏在華僑中的代表性、覆蓋率。
“先問曲直、再談保護”令僑民心寒
海外僑民最常遇到的麻煩就是法律糾紛，國際慣例是“先講保護，后問曲直”，因為是非曲直是法律層面的事，而海外僑民的領事保護，則是其祖國理應履行的外交義務。在歐美、甚至第三世界許多國家，都曾有過先無條件要人、等涉案海外公民回國后再依法追究的先例。與之相比，中國有關部門往往囿于“先問誰有錯”的思維定勢，仿佛有錯的海外公民就不是中國公民，或者不弄清責任就不能提供領事保護，這種過時的思維定勢往往令海外領事保護不周到、不及時，也容易讓海外公民感到不滿和寒心。
【人多層次多狀況多，權(quán)益保護現(xiàn)實復雜】
海外勞工侵權(quán)缺乏預警
中國如今已是勞務輸出大國，在一些國家、尤其發(fā)展中國家，中國企業(yè)承攬了許多大型項目，雇傭著上百乃至上千的中國勞工，還有的中國籍勞工則根據(jù)勞務輸出合同，在外國企業(yè)工作。這些企業(yè)中有不少采用了封閉、半封閉式的管理，語言不通、人地兩生，加上層層轉(zhuǎn)包和野蠻管理的現(xiàn)象普遍存在，海外勞工成侵權(quán)的“重災區(qū)”，而使領館和駐外機構(gòu)對于這類現(xiàn)象卻缺乏有效預警、監(jiān)控手段，往往事先毫無察覺，一出事就是大事。[詳細]
2006年，法國《世界報》報道稱中國紡織工人在羅馬尼亞遭資方24小時監(jiān)控，并被關在工廠里，位于羅馬尼亞東部城市巴考的Sonoma-Wear公司有4名中國工人逃離工廠，此事受到羅馬尼亞媒體大幅報道。同年，山東省泗水縣的曹洪光及其兄弟曹衛(wèi)星在山東、河北、遼寧非法招聘了約200名勞務人員赴赤幾從事建筑和修路等工作，這些勞工沒有中方管理人員，侵權(quán)事件頻發(fā)，后被中方解救。
“海外個體戶”信息難掌握
隨著中國的逐步開放，以各種方式出國謀生的私人也變得多起來，他們中許多人是“海外個體戶”，居住分散，沒有“單位”，也很少參加當?shù)貎S團，不大到使領館“串門”，有關機構(gòu)很難掌握他們的情況、動向，甚至不知道他們的存在，但這些華僑是最虛弱、最需要保護的一群，且同樣是極易引發(fā)糾紛的一群，在一些不發(fā)達國家，甚至可能引發(fā)重大事件。如近年來在阿爾及利亞、坦桑尼亞、贊比亞等地，都發(fā)生過華僑與當?shù)匦∩特溔簹?、當?shù)赜嘘P部門或商會驅(qū)逐中國商戶等事件，由于信息掌握困難，領事保護的啟動往往會緩不應急。
非法出境的“黑人”也應受到保護
在一些發(fā)達國家，生活著不少中國籍“黑人”——偷渡客。他們是非法出境、非法在當?shù)鼐幼?，對中國使領館和當?shù)卣疾扇∮幸饣乇艿膽B(tài)度，以免被發(fā)現(xiàn)、遣返。但這些人同樣是中國公民，他們的正當權(quán)益同樣應得到保護。但實際上，一方面“黑人”本身對使領館有戒懼心態(tài)，另一方面，使領館對這些人情況掌握有限，觀念上也難免與正當居留的僑民區(qū)“另眼相看”，往往會影響領事保護的效果。能否對這部分特殊僑民給予法律范疇內(nèi)的領事保護，是對一個國家領事保護能力、乃至文明程度的考驗。
結(jié)語：一系列帶血的事故表明，中國人在海外的安全狀況愈發(fā)不樂觀。保護公民的安全和利益不應該有國境內(nèi)外之分，國民沒有安全感何談國家的崛起？
特約撰稿：旅加學者陶短房。
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