國際移民問題和中國應(yīng)有的對策
內(nèi)容來源：海龍國際搬家公司
更新時間：2011-7-29
國際移民問題業(yè)已成為全球化時代的中心問題之一。涉及移民事務(wù)的新聞在各大媒體上俯拾皆是，并且受到國際輿論越來越多的關(guān)注。從多佛爾慘案的偷渡客到 “北京人在紐約”的“綠卡族”，從追隨達賴的流亡藏人到尋求使館庇護的朝鮮“叛徒”，從非法留守美國的墨西哥勞工到駛往澳大利亞的中東難民船，從硅谷眾多的印度企業(yè)家到新德里大學(xué)里正在備戰(zhàn)TOEFL的考生，“移民”是理解這個流變不居的現(xiàn)代社會的關(guān)鍵詞。
國際移民：南北流動的三重矛盾
根據(jù)聯(lián)合國研究機構(gòu)的定義，移民是指在其出生國或國籍所在國以外超過12個月的人。目前全球移民數(shù)量約為1.75億，比90年代初期增長了46%。這些移民包括難民和申請庇護者、外國留學(xué)生、各種長期訪客、非法留居者、澳大利亞、加拿大、美國等國批準(zhǔn)獲得國籍的外國出生國民。
雖然近年來移民數(shù)量增幅很大，但相對流動程度遠不如商品和資本。 1996年， 世界總出口占全球GDP的29%，全球外國直接投資（FDI）占世界總投資額的6%。而與此同時，全球移民的數(shù)量只尚不及世界人口的3%。當(dāng)商品流動在WTO、北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）等國際貿(mào)易組織的管理機制下順暢進行，當(dāng)資本流動在國際貨幣基金組織（IMF）、世界銀行等國際金融機構(gòu)的協(xié)調(diào)保障下進進出出，作為生產(chǎn)力最重要的要素——人，卻由各國政府、各種雙邊多邊協(xié)議、國際勞工組織、聯(lián)合國難民署、人權(quán)組織等多重機構(gòu)并行管理著，為移民的自由流動設(shè)置了重重關(guān)卡。
面對勞動力流動這一國際性難題，涉及其中的各種組織都在自已控制的范圍內(nèi)做著有限的管制工作，沒有一家能夠?qū)?yīng)對這一全球性的重大挑戰(zhàn)。多頭管理的國際移民事務(wù)問題叢生，其重要主要矛盾集中在三個領(lǐng)域。
一是所謂“智力外流”的發(fā)展中國家人才流失問題。這一在六十年代引起爭論的老話題近年來又重 新引起人們的關(guān)注。據(jù)國際勞工組織（ILO）2000年的報告，目前有150萬來自發(fā)展中國家的技術(shù)工人在西歐、美國、日本和澳大利亞謀求發(fā)展。在獲得Ph.D博士學(xué)位的外國留學(xué)畢業(yè)生中，超過70%的人留在了美國，許多人最終成為該國公民。智力外流的另一途徑是在本土受過高等教育的人才前往國外工作，其數(shù)量也在逐漸增長。發(fā)展中國家限制人才外流的政策早已被證明失效，其中的強硬措施還受到侵犯人權(quán)的遣責(zé)。然而數(shù)量龐大的高素質(zhì)群體前赴后繼地飛往他國，的確意味著發(fā)展中國家的人力資源投資損失。
二是令發(fā)達國家頭疼不已的非法移民問題。每年約有幾十萬名非法移民進入美國和歐洲，他們大多來自亞非拉地區(qū)的發(fā)展中國家。這些原本經(jīng)濟狀況惡劣的人們渴望通過移民改變命運，而發(fā)達國家正有大量就業(yè)機會等待著他們。于是，世界范圍內(nèi)的人口走私屢盡不絕，成為僅次于毒品和軍火走私的國際犯罪問題。這些非法移民支持著美國國內(nèi)唐人街一類少數(shù)族裔居住區(qū)的經(jīng)濟和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，對美國本土的非技術(shù)工人造成了相當(dāng)壓力，由此引發(fā)了發(fā)達國家勞工團體的抗議，同時也帶來大量的種族和社會問題。但是，如果要控制漫長的邊境線和海岸線，檢舉和懲罰移民雇主，發(fā)達國家需要花費大量的人力物力，背負沉重的財政負擔(dān)。
三是由于戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、政治迫害等原因造成的難民問題。出于人道主義關(guān)懷，世界人權(quán)宣言第14條提出“人人有權(quán)在其他國家尋求和享受庇護以避免迫害?！?然而救助難民一樣需要支付所費不貲的經(jīng)濟代價，使難民成為一個各國政府都不愿背負的包袱。盡管許多國家愿意在危機的前期階段暫時性地接收難民，但只有17個國家參加了聯(lián)合國的難民永久定居項目，并且規(guī)定了年度限額。不久前結(jié)束的伊拉克戰(zhàn)爭中，伊拉克可能流往周邊國家的難民成了鄰國政府頗費思量的一大難題。伊郎和敘利亞等國早在開戰(zhàn)前就在邊境旁修了好幾個難民營。需要指出的是，非法移民和難民的界限并非徑渭分明。如果嚴格限制非法移民入境，移民們往往就會訴諸難民身份尋求庇護。
解決原則：引導(dǎo)而非遏制
面對洶涌而來的移民潮流，尤其是非法移民，移民接收國政府多采取堵塞而不是疏通的辦法。然而，他們發(fā)現(xiàn)邊境越來越難以控制。更何況，許多移民已經(jīng)不再通過深夜偷偷跨越美國墨西哥邊境的危險方式，轉(zhuǎn)而通過旅行簽證等合法途徑進入美國，之后非法居住下來。通過這種方式入境的人數(shù)占到非法移民的50%以上。據(jù)說911事件中的兩名疑犯就是如此打入美國的，這也是兩年來布付政府不斷加強移民管制的反恐因素。
除此之外，發(fā)達國家還試圖通過影響移民流出國達到控制的目的。英國首相布萊爾和西班牙首相阿斯納爾2002年在塞維爾（Seville）召開的歐洲議會上提議，如果一些國家未能有效遏止流向歐洲的非法移民，歐盟應(yīng)當(dāng)收回對這些國家的援助。盡管這項提議最后未能通過，但其用意已經(jīng)昭然若揭：由歐盟出錢，在移民流出國建立一道圍墻。
國際移民問題的兩難困境在此凸顯出來。對于發(fā)達國家，接收移民會造成大量經(jīng)濟社會問題，阻遏政策花銷巨大又不能起到有效作用。對于發(fā)展中國家，人才外流造成國家人力資本投資無效，限制人才又不得人心。人口眾多、設(shè)施落后的發(fā)展中國家對非法移民的管控更是難上加難。如此困局，何去何從？
美國哥倫比亞大學(xué)的印度裔教授巴哈瓦蒂年初在頗具盛名的《外交》雜志上撰文，提出治理國際移民事務(wù)的新思路。針對“智力流失”問題，他相應(yīng)地提出了更易獲得成效的“散居”（diaspora）模式。設(shè)想中的這一模式以移民祖國為中心，聯(lián)結(jié)分散在各個國家內(nèi)的本國移民，組成一個全球性的公民網(wǎng)絡(luò)社區(qū)。這個社區(qū)內(nèi)的國際移民具有與本國相聯(lián)系的對等的權(quán)利和義務(wù)。就義務(wù)而言，最重要的自然是納稅。巴哈瓦蒂引述一些學(xué)者的估計，指出現(xiàn)居美國的印度移民的總收入竟占到印度國民收入的10%！所以，即使向海外的印度國民征收一點輕稅也會大幅提高印度政府的財政收入。
向海外移民征稅的經(jīng)濟效果有些類似“僑匯”，即海外移民對本國的匯款，但征稅的辦法更為正規(guī)、合理、有效，在收入分配上也會更公平一些。移民流出國可以利用這筆稅款補償和追加本國的人力資本投資，再不會出現(xiàn)“我們的學(xué)生都跑去替美國打工”的不平心態(tài)了。海外移民也可以通過這種渠道回饋祖國，畢竟曾經(jīng)是自己的衣食父母，出一點錢也是應(yīng)該的。
當(dāng)然，權(quán)利和義務(wù)對等的原則在任何情況下都應(yīng)堅持，散居模式也不例外。海外移民在向本國交納稅款的同時，也應(yīng)享有諸如雙重國籍、國內(nèi)產(chǎn)權(quán)保護、缺席投票權(quán)等權(quán)利。目前全球大約30個國家承認雙重國籍，其他國家也在討論類似的國籍政策。從人權(quán)角度考慮，散居模式也是更好的選擇，因為它承認公民的遷徒自由，而不是限制它。在闡述這一模式時，巴哈瓦蒂半開玩笑地打比方說，“亂搞比結(jié)婚更容易些。”（promiscuity is easier than marriage）
巴哈瓦蒂教授早在六十年代就向發(fā)展中國家建言，提出向海外移民征稅的“巴哈瓦蒂稅務(wù)計劃”。然而知易行難，其中體制方面最難突破的恐怕還是主權(quán)國家體系與勞動力國際流動之間的矛盾。在稅收領(lǐng)域，則體現(xiàn)為屬地原則與屬人原則的矛盾。究竟應(yīng)該根據(jù)誰在什么地方收稅，還是根據(jù)誰是什么人收稅？這一問題在沒有國際移民的情況下是不存在的，因為甲國人都住在甲國。但目前的情況是相當(dāng)數(shù)量的甲國人住在乙國。實踐中有不同的選擇，美國根據(jù)國籍對海外國民收稅，而歐洲則根據(jù)居住地收稅。巴哈瓦蒂稅收計劃顯然鐘意前者。實現(xiàn)這一計劃需要將稅收管轄權(quán)拓展至國外，這意味著移民流出國和流入國在稅收權(quán)上達成高度的合作與諒解。此外，散居模式對解決非法移民問題的可行性還存在很大的疑問。
WMO，國際移民大總管？
在全球化時代，國家的主權(quán)是否會被削弱？這是理論界爭論不休的問題之一。就國家的功能而言，正如美國學(xué)者紐豪斯（John Newhouse）所說，“民族國家在處理日常生活方面是太大了，而處理國際事務(wù)又顯得太小了?！眹H移民問題正屬于后者。目前多個國際組織負責(zé)協(xié)調(diào)國際移民，其中聯(lián)合國難民署（UNHCR）負責(zé)難民事務(wù)，國際勞工組織（ILO）負責(zé)客籍工人，WTO負責(zé)服務(wù)貿(mào)易，還有大赫國際等人權(quán)組織為政治犯人避護呼吁。世界上確實有一個“國際移民組織”（International Organization for Migration），但無論規(guī)模還是水平都遠不足以解決當(dāng)前這種紛敏撓攘的局面。因此，建立一個統(tǒng)一的、功能強大的全球移民組織正被提上議事日程。
春江水暖鴨先知。在1992年發(fā)表于《基督教科學(xué)箴言報》的一篇文章中，巴哈瓦蒂教授第一次提出了建立國際移民組織（WMO）的設(shè)想。他在最近的文章、經(jīng)濟峰會和電視訪談中進一步闡述了這一倡議。巴哈瓦蒂認為，應(yīng)該承認人類在世界范圍內(nèi)遷移、求職和定居的自由權(quán)利，應(yīng)當(dāng)有一個類似保障自由貿(mào)易的WTO一樣保障自由遷徒的WMO存在，由它來監(jiān)督各國移民政策，統(tǒng)籌管理全球移民事務(wù)。WMO的建立將填補目前國際組織處理移民問題的空白地帶，反映各國在此事宜上的共同利益，極大地推動國際之間的人員流動和交往。據(jù)一些經(jīng)濟學(xué)家估計，解除移民管制而產(chǎn)生的經(jīng)濟收益和就業(yè)機會不可限量，可能是自由貿(mào)易所帶來的兩倍。同時，通過減少簽證等審批手續(xù)所節(jié)省的移民成本也不可低估。
巴哈瓦蒂為我們描繪了一幅人類真正走向地球村之后的光明前景，他對此持有非常樂觀的態(tài)度，并認為今年年內(nèi)就會見到有關(guān)的動議。令人欣慰的是，有些國際組織已經(jīng)開始行動起來。2004年6月，國際勞工組織的年度大會將聚焦于移民問題，并探討該組織如何能夠推動有序的移民流動，以及保護移民工人的利益。
然而，邁向國際移民組織的步伐仍會受到重重羈絆。從技術(shù)層面講，建立WMO需要全球范圍內(nèi)有效的身份認定和追蹤系統(tǒng)，繳稅登記和檔案共享等國際信息網(wǎng)絡(luò)，以及防止恐怖襲擊和病菌傳播的檢測儀器，避免911和SARS一類事件。從制度層面看，加入WMO的各國政府需要通力合作，在國籍、簽證、稅收、工作權(quán)、居留權(quán)、涉外司法、國際犯罪等一系列問題上制定出相應(yīng)的制度框架。最后從政治層面上定位，WMO將在最大程度上挑戰(zhàn)目前的國家主權(quán)體系，它將對公民、國民和移民的基本定義作出修正甚至顛覆。以上種種，殊非易事。
中國的啟示：一項政策建議
當(dāng)前國際移民所包括的三種主要矛盾在中國均有反映，并且是某些矛盾的主要集中地。
據(jù)統(tǒng)計，最近20年以來，中國公費派出留學(xué)人員共有三十二萬人，其中僅十一萬人學(xué)成歸國，自費留學(xué)的人員回國率與此相比更低。“智力外流”問題我們并不陌生，關(guān)于這一話題的討論貫穿了改革開放二十余年的歷史。不同的是，似乎八十年代的討論側(cè)重于留學(xué)與愛國主義的關(guān)系等涉及國家政治和個人情感的問題，而九十年代更多聚焦于經(jīng)濟維度：留學(xué)被看作一`項可以用金錢量化的人力資本投資，較少賦予政治含義。
需要注意的新現(xiàn)象是，中國已經(jīng)迎來了海外留學(xué)生的回潮時期，這表現(xiàn)在“海龜派”的涌現(xiàn)和不絕于耳的相關(guān)討論。2001年5月，加州大學(xué)伯克利分校李安娜教授在對2000名硅谷移民的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，來自大中華區(qū)的華人占到硅谷外來技術(shù)移民的46%，其中43%愿意在未來適當(dāng)時機回國工作，77%在硅谷的華人稱自己已有一個以上的朋友或同事回國。在此之前臺灣也曾經(jīng)歷過類似的現(xiàn)象，兩者背后都隱藏著大中華地區(qū)高速增長的經(jīng)濟誘因。
與印度相比，中國更有可能實現(xiàn)巴哈瓦蒂所稱的“散居”模式?；貒实纳仙馕吨袊就梁秃Ｍ庖泼竦慕?jīng)濟聯(lián)系更為深刻和廣泛，也更有可能通過政府保障海外貿(mào)易和提供投資便利等政策措施，使華人移民更容易接受本國政府針對他們的稅收計劃。在散居模式中，稅收之外的項目也應(yīng)在列入規(guī)劃。巴哈瓦蒂曾建議聚集大量高級知識分子的發(fā)達國家應(yīng)當(dāng)促進這些人員同其祖國之間的學(xué)術(shù)交流，比如安排外籍學(xué)者回國短期授課，以提升當(dāng)?shù)氐慕逃?。這對中國等人口密集的國家尤其適用。只要具有足夠的膽魄和遠見，中國就有可能成為世界上第一個實現(xiàn)散居模式的發(fā)展中國家。在此之前，人大常委會首先需要重新考慮承認雙重國籍的立法，政府也應(yīng)著手討論和安排相應(yīng)的散居模式項目。
中國大陸的非法移民主要集中在東南省份的貧困地區(qū)。為控制非法移民，政府不僅應(yīng)該打擊蛇頭等人口走私犯，更應(yīng)當(dāng)設(shè)法解決當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展問題。隨著收入水平提高，內(nèi)部的移民“推”力自然會變小。同時我國也應(yīng)該與美國等發(fā)達國家商議，要求向這些非法移民的主要遷出區(qū)提供貸款或援助，建立有效的宣傳和教育項目，減少在信息不完全條件下非法移民的盲目性。如此移民的外部“拉”力也會受到削弱。至于應(yīng)用散居模式來管理非法移民還是更長遠的設(shè)想，巴哈瓦蒂教授也只是提出一些原則性的建議而已?？梢灶A(yù)見的是，中國的非法移民在相當(dāng)長時間內(nèi)會一直存在下去。
比起戰(zhàn)亂頻仍的國家，難民問題在中國并不算十分嚴重，但因為涉及在印度的流亡藏人和在東北的朝鮮難民而成為棘手的政治問題。前者約有十余萬，后者的規(guī)模也在二十萬左右。未來妥善安置這兩部分難民是成功解決西藏問題和朝鮮問題的重要事宜。
國際移民問題已經(jīng)進入全球化議程的視界，政策制定者們?nèi)裟芨哒斑h矚，適時推動和放開移民限制，建立并完善強大的國際移民組織，我們有希望在今后幾十年內(nèi)實現(xiàn)世界范圍內(nèi)人口自由流動的“地球村”。作為全球人口最多的國家，中國應(yīng)當(dāng)在這一進程中發(fā)揮積極主動的建設(shè)性作用。
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